COMITÉ
DE DEUDA PÚBLICA
GUÍA
PARA LA PRESENTACIÓN DE INFORMES
SOBRE
LA DEUDA PÚBLICA
2.
EL PAPEL DE LAS EFS RESPECTO
A LA PRESENTACIÓN DE INFORMES SOBRE LA DEUDA PÚBLICA
3.
LINEAMIENTOS
GENERALES PARA LA DEFINICIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA
4.
DETERMINACIÓN
Y MEDICIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA
5.
LINEAMIENTOS GENERALES PARA LA PRESENTACIÓN DE INFORMES
SOBRE LA DEUDA PÚBLICA
MEDICIÓN, PRESENTACIÓN Y REVELACIÓN DE LOS ELEMENTOS DE LA DEUDA PÚBLICA
EJEMPLO DE
POLÍTICA CONTABLE PARA LA VALUACIÓN DE TÍTULOS DE CRÉDITO DE VALOR FIJO Y
VARIABLE
EJEMPLOS
DE LOS DISTINTOS TIPOS DE PASIVOS CONTINGENTES QUE REPORTARON LAS EFS
EJEMPLO
DE REVELACIÓN DE COMPONENTES DE LA DEUDA (CANADÁ)
EJEMPLO DE REVELACIÓN DE PASIVOS REALES Y CONTINGENTES
(REINO UNIDO)
EJEMPLO
DE REVELACIÓN DE PASIVOS REALES Y CONTINGENTES (PORTUGAL)
1.1.
En los términos
de referencia que estableció el Consejo Directivo de la INTOSAI, se encomendó
al Comité de Deuda Pública (CDP) la tarea de publicar lineamientos y demás
información que sirviera de orientación a las Entidades Fiscalizadoras
Superiores (EFS) para promover una eficaz administración de la deuda pública y
la presentación de informes apropiados al respecto. En octubre de 1995, el
INCOSAI XV aprobó el documento “Lineamientos sobre Definición y Preparación de
Informes de la Deuda Pública”, que preparó el CDP. En el INCOSAI de 1998 que se
celebró en Montevideo, se presentaron y aprobaron lineamientos adicionales para
la determinación y medición de la deuda pública, tanto la real como la
contingente. Los nuevos lineamientos se publicarían junto con los relacionados
con la definición de la deuda pública y la presentación de informes en la
materia, que se revisarían con ese propósito.
1.2.
Los
lineamientos revisados comprenden ahora los siguientes temas relacionados con
la deuda pública:
·
El
papel de la EFS respecto a la presentación de informes sobre la deuda pública;
·
lineamientos
generales para la definición de la deuda pública;
·
determinación
y medición de la deuda pública; y
·
lineamientos
generales para la presentación de informes sobre la deuda pública.
1.3.
En este
documento se indican varios factores que las EFS deben considerar para
determinar la naturaleza y alcance de sus revisiones sobre la deuda pública y
de los informes correspondientes. Los lineamientos se presentan en forma de
principios generales y no se prescribe ningún modelo para la definición de la
deuda pública. En cambio, se señalan diversas obligaciones y compromisos que
pueden constituir pasivos a cargo de entidades públicas y las circunstancias en
que sería apropiado informar al respecto como parte de la deuda pública.
Orientación adicional para las EFS con relación a otros aspectos de la deuda
pública se dará a conocer por separado en los próximos años.
1.4.
De
manera similar, en estos lineamientos tampoco se prescribe determinada base de contabilidad
o algún tipo de documento para informar acerca de la deuda pública. El CDP
reconoce que información sobre la deuda pública puede presentarse en los
estados financieros para uso general, pero también en informes sobre la
regularidad, el desempeño y dependencias y organismos gubernamentales en
particular.
Encuestas a los miembros de la INTOSAI
1.5.
En
vista de la falta de información sobre la deuda pública, emprendimos dos
amplias encuestas para conocer el alcance del trabajo que realizan los miembros
de la INTOSAI en este campo:
·
Primeramente
se efectuó una encuesta para obtener más información general en cuanto a la
definición, planeación, administración, control y medición de la deuda pública
y la presentación de informes al respecto. Un informe provisional se distribuyó
a todas las EFS en abril de 1994.
·
Una
segunda encuesta, que se concluyó en 1998, tuvo por objeto obtener información
sobre los pasivos contingentes que podrían constituir deuda pública. Los
resultados completos de esta encuesta se pueden solicitar por separado. Para
los fines de este documento se consideraron los resultados principales de la
encuesta, que se resumen en los Anexos B y C. De 41 miembros de la INTOSAI a
los que se solicitó información, 30 respondieron como se indica en el Anexo C.
Otras fuentes de información
1.6.
El CDP
ha considerado trabajos realizados por los Comités de Normas de Control
Interno, Normas de Contabilidad y Normas de Auditoría de la INTOSAI. El trabajo
del Comité de Normas de Contabilidad de la INTOSAI se ha enfocado al papel que
debe desempeñar la EFS en cuanto al establecimiento de políticas y normas de
contabilidad, mientras que el nuestro se ha orientado al papel de la EFS por lo
que respecta a la evaluación de la base de medición empleada para preparar los
informes sobre la deuda pública. El CDP también ha consultado con varias
organizaciones internacionales interesadas en asuntos relacionados con la deuda
pública, como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, la
Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), las Naciones
Unidas y la Unión Europea.
1.7.
Además,
hemos examinado la definición de deuda pública que estableció y utiliza el
Fondo Monetario Internacional (FMI) y considerado estudios publicados por el
Comité del Sector Público de la Federación Internacional de Contadores. En esos
estudios también se examina la definición de la deuda pública, así como las
diversas formas en que se registra conforme a las diferentes bases de
contabilidad que se han adoptado con ese propósito, desde la base de efectivo
modificada hasta la base de acumulación y su modificación.
1.8.
Las
cuestiones relacionadas con la deuda pública también atañen al sector privado,
del cual a menudo (y finalmente) provienen los recursos financieros constitutivos
de deuda pública. Además, el sector privado también necesita financiar su
propia deuda. Los mercados financieros internacionales son sitios donde el
sector público y el privado (en especial las grandes empresas multinacionales)
concurren para satisfacer sus necesidades. Esos mercados son sumamente
dinámicos y en ellos se han desarrollado ampliamente los instrumentos
financieros primarios tradicionales (como los bonos) y los derivados (como los
futuros y las opciones). En particular, el establecimiento de lineamientos para
la contabilidad de los derivados es un campo en evolución.
1.9.
Los
instrumentos de la deuda suelen ser complejos. Uno de los propósitos
principales de los encargados de establecer normas de contabilidad ha sido garantizar
que las entidades informen tanto de los riesgos asociados con su deuda y sus
portafolios de instrumentos financieros como de las medidas que hayan adoptado
para reducir esos riesgos. Los cuerpos responsables de establecer normas de
contabilidad nacionales e internacionales que han emitido o van a emitir normas
para la contabilidad y la revelación de los instrumentos de capital y sus
derivados incluyen los siguientes:
·
Estados
Unidos: Consejo de Normas de Contabilidad Financiera (Financial Accounting
Standards Board (FASB)), Normas de Contabilidad Financiera (Financial
Accounting Standards (FAS)) núms. 105, 107, 119 y 133;
·
Reino
Unido: Normas para la Presentación de Informes Financieros (Financial Reporting
Standards (FRS)) núms. 4 y 13; y
·
Comité
de Normas Internacionales de Contabilidad (International Accounting Standards
Committee (IASC)), Normas Internacionales de Contabilidad (International
Standards Standards (IAS)) núms. 32 y 39.
2. EL PAPEL DE LA EFS RESPECTO A LA PRESENTACIÓN
DE INFORMES SOBRE LA DEUDA PÚBLICA
Consideraciones generales
2.1. La
eficaz administración de la deuda pública y la presentación de informes apropiados
al respecto son importantes. Dentro de los límites de sus facultades y
responsabilidades, las EFS deben hacer todo lo posible a fin de promover que
los gobiernos adopten prácticas idóneas para la administración financiera y el
control de la deuda pública.
2.2.
El
monto de la deuda pública en que se incurre y los propósitos para los que se
emplean los fondos obtenidos de esa manera son generalmente cuestiones de
política y se determinan mediante los procesos constitucionales y de
formulación de políticas que se han establecido en cada país. Las decisiones de
los gobiernos en cuanto a la forma en que la deuda se contrata y administra se
basan por lo regular tanto en criterios de política como en consideraciones de
carácter financiero (como, por ejemplo, mantener un perfil específico de plazos
de vencimiento).
2.3.
En
muchos países, las facultades de la EFS para examinar o cuestionar las
decisiones en materia de políticas son limitadas y la amplitud de las
responsabilidades de cada EFS dependerá de las circunstancias políticas y
constitucionales de su país. Por tanto, las EFS deberán aplicar su propio
criterio para considerar la naturaleza de las revisiones de la deuda pública
que puedan efectuar en sus respectivos países.
2.4.
Aunque
la EFS no participe directamente en las decisiones respecto al monto o
propósito de la deuda pública, podrá contribuir a garantizar que esas
decisiones se basen en información completa y confiable de las obligaciones del
gobierno que con ese propósito se presente a todas las partes interesadas. Una
vez que se hayan obtenido los recursos crediticios, la EFS deberá tratar de
asegurarse de que se publique información completa y confiable sobre el
desempeño del gobierno por lo que se refiere a la contratación y administración
de su deuda.
2.5.
Al
examinar cuestiones relacionadas con la deuda pública, las EFS pueden
enfrentarse a problemas especiales, dada su complejidad técnica. Los
lineamientos del CDP pueden servir de orientación a las EFS, pero es posible
que para realizar ese trabajo necesiten capacitar a su personal en la materia o
incluso reclutar especialistas.
Posibles responsabilidades de la EFS
2.6.
La EFS
podría estar obligada a cumplir alguna, varias o todas las responsabilidades
que se indican a continuación.
2.7.
La
mayoría de las EFS tienen la responsabilidad básica de revisar la información
sobre la deuda que se da a conocer públicamente. El papel de cada EFS en
particular dependerá de sus atribuciones y responsabilidades con relación a los
informes financieros u otros documentos donde se informe de los montos de la
deuda pública, las cuales, de acuerdo con los resultados de nuestra encuesta
inicial, podrían incluir revisar las bases de medición empleadas por la entidad
informante y participar en el establecimiento de normas de contabilidad para la
medición de la deuda pública. Sin embargo, más de la cuarta parte de las EFS
que respondieron a nuestra encuesta no participa ni en la revisión de las bases
para la medición de la deuda pública ni en el establecimiento de normas de
contabilidad para esa medición.
2.8.
Los
documentos mediante los cuales se informa sobre la deuda pública difieren de un
país a otro, desde los estados financieros que se presentan a la legislatura
después de que han sido auditados formalmente por la EFS hasta los informes
estadísticos que se preparan exclusivamente para fines internos del gobierno.
Cuando los montos de la deuda pública se presenten en estados financieros que
estén sujetos a su revisión formal, la EFS, de acuerdo con normas de auditoría
apropiadas, deberá asegurarse de la razonabilidad de esos montos. Ello incluirá
verificar, no solamente que las cifras totales coincidan con los montos
parciales que se adeuden a los acreedores, sino que se hayan determinado
conforme a una base de medición apropiada. Si observa deficiencias al respecto,
la capacidad de la EFS para emitir un dictamen con salvedades respecto a los
estados financieros normalmente le permitirá determinar y recomendar las
medidas correctivas pertinentes.
2.9.
Cuando
los montos de la deuda pública se registren en informes presentados a
organismos internacionales (como el FMI, el Banco Mundial, la OCDE y la Unión
Europea), para su cálculo deberán cumplirse los requisitos que hayan
establecido esos organismos, que podrían incluir el empleo de una base de medición
específica. En la medida en que esos informes se sometan a su revisión, la EFS
estará en posibilidad de asegurarse de que se cumplan esos requisitos.
2.10.
En sus
informes sobre la deuda pública las entidades públicas deberán asignar un valor
a todos los pasivos y compromisos que correspondan a una definición apropiada
de deuda pública. También deberán indicar la base de medición que hayan
empleado; todas las modificaciones efectuadas con posterioridad al informe
anterior que afecten la comparabilidad de los datos; los supuestos importantes
de que se haya partido para cuantificar o estimar rubros específicos, en
particular aquéllos que estén sujetos a variación, incertidumbre o
contingencia; y demás información que facilite la correcta interpretación de las
cifras. Por lo que respecta a la deuda contingente, la información que se
presente podrá comprender una gran variedad de obligaciones, por lo cual podrá
ser necesario el uso de clasificaciones generales. Con base en los resultados
de la encuesta que efectuamos a una parte de las EFS miembros de la INTOSAI, en
el Anexo B se presentan ejemplos de pasivos contingentes por su tipo y por su
origen.
2.11.
Información
sobre la deuda pública también se puede encontrar en informes y otros
documentos que se preparen para auxiliar al gobierno en la formulación y
seguimiento de sus políticas económica, monetaria y fiscal y en la planeación y
administración de sus programas de deuda y no estén sujetos a la revisión
formal de la EFS. Dentro de los límites de sus atribuciones, la EFS deberá
hacer todo lo posible para asegurarse de que los montos de la deuda pública que
se registren en esos documentos se determinen conforme a bases apropiadas y se
presenten en forma adecuada.
2.12.
Cuando
la información sobre la deuda sea incompleta, la EFS podrá estar facultada para
señalar los elementos de la deuda que a su juicio deban revelarse y recomendar
al gobierno que los revele. Adicionalmente, la EFS podrá efectuar análisis
independientes de los datos presentados para promover una mejor administración
de la deuda y una mayor comprensión de las implicaciones actuales y futuras de
los compromisos.
3. LINEAMIENTOS
GENERALES PARA LA DEFINICIÓN DE LA DEUDA PÚBLICA
3.1.
El empleo
de una definición apropiada de la deuda pública para la preparación de los
diversos informes financieros gubernamentales a que se hizo referencia
anteriormente tiene en la práctica una importancia considerable. La
confiabilidad de esos informes dependerá en gran medida de la idoneidad de las
definiciones que se hayan empleado para su preparación. Quienes preparan los
informes sobre la deuda pública necesitan asegurarse de que las definiciones
utilizadas sean:
·
precisas,
para evitar dudas o controversias respecto a la inclusión o exclusión de
ciertos elementos de la deuda pública en particular;
·
claras,
a fin de que los informes sean de fácil comprensión para los usuarios;
·
consistentes,
tanto con las empleadas en años anteriores como con las utilizadas en otra
información estadística financiera o registros de contabilidad del mismo país
y, cuando corresponda, de otros países;
·
apropiadas,
por lo cual la inclusión de determinados elementos de la deuda pública deberá
basarse en su importancia para los propósitos que deban cumplir los informes; y
·
completas,
para asegurarse de que todos los elementos de la deuda pública queden
comprendidos en el alcance de los procedimientos que se establezcan para su adecuada
aprobación, planeación, administración y control.
3.2.
El
contenido de los informes financieros del gobierno debe ser apropiado para sus
propósitos. Esos informes pueden prepararse para una gran variedad de
propósitos, como los que se resumen a continuación.
·
Los
informes pueden servir de ayuda para la formulación y seguimiento de:
Ø
la
política económica general, por el efecto de la deuda pública en el uso de los
recursos;
Ø
la
política monetaria, por el efecto de la deuda pública en la oferta monetaria;
Ø
la
política fiscal, por la necesidad de equilibrar la distribución de las cargas
financieras entre los contribuyentes actuales y futuros y asegurarse de que en
lo futuro el costo del servicio y de la amortización de la deuda sea
sostenible; y
Ø
las políticas
cambiaria y de balanza de pagos, ya que si la deuda pública externa constituye
una parte importante de la deuda externa nacional, la distribución de la deuda
pública total entre la moneda nacional y las extranjeras y entre los acreedores
internos y externos puede influir en las políticas cambiaria y de balanza de
pagos.
·
Los
gobiernos pueden estar obligados a presentar informes en su calidad de miembros
de organismos internacionales tales como el FMI, el Banco Mundial, la OCDE y la
Unión Europea, los cuales deben prepararse conforme a las reglas que han
establecido esos organismos, que pueden incluir definiciones de la deuda
pública. Algunos de esos informes pueden servir para avalar la solvencia del
país.
·
Especial
importancia tienen los informes financieros por los cuales el gobierno rinde
cuentas de su gestión, como los que presenta el poder ejecutivo al legislativo
con relación al ejercicio de sus facultades para contratar deuda y aplicar los
recursos correspondientes.
·
Diversos
informes financieros pueden utilizarse para la planeación y control de los
programas de deuda de una entidad pública.
3.3.
El
alcance de los informes financieros sobre la deuda pública y la naturaleza o el
tipo de las obligaciones a que se refieran diferirán dependiendo de los
propósitos para los que se preparen esos informes. Diferentes definiciones de
la deuda pública se utilizarán para distintos propósitos, por lo cual diferirá
el alcance de los diversos tipos de
informe que resulten de las distintas definiciones. Por ejemplo, los
informes que se preparen para fines de análisis macroeconómicos abarcarán todo
el sector público, mientras que el alcance de los informes por los cuales
rindan cuentas de su gestión entidades de la administración pública en
particular será mucho más reducido. También será muy diferente el alcance de
los informes que presenten los estados unitarios y los federales. Todos los
informes deberán indicar claramente su alcance.
3.4.
El CDP no
ha intentado establecer un modelo para una definición general de deuda pública.
En cambio, ha identificado y definido varios elementos de la deuda pública que
podrían considerarse para su inclusión en varios tipos de informe.
3.5.
Dependiendo
del propósito para el cual se prepare un informe financiero, una definición
apropiada de deuda pública podría incluir:
·
Pasivos
y otros compromisos en que hayan incurrido directamente entidades públicas
tales como:
Ø
un
gobierno central o un gobierno federal, dependiendo de la forma de organización
política del país;
Ø
gobiernos
o autoridades estatales, provinciales, municipales, regionales o locales;
Ø
corporaciones
y empresas propiedad del Estado o controladas por el Estado; y
Ø
otras
entidades consideradas públicas o cuasipúblicas.
·
Pasivos
y otros compromisos en que hayan incurrido entidades públicas por cuenta de
terceros (como corporaciones u otras entidades del sector privado).
El tratamiento apropiado de la deuda contratada
por los bancos centrales que no se consideren entidades públicas dependerá de
la personalidad jurídica de esos bancos y de su relación con el sector público.
Deuda contingente
3.6.
Un
pasivo o compromiso podría considerarse deuda pública si está comprendido en
las categorías anteriores y es mensurable. El problema de la medición surgirá
en el contexto de cualquier informe que se refiera a la deuda pública y en el
apartado 4 de este documento se ofrece orientación al respecto.
3.7.
La
deuda puede ser real o contingente, por estar sujeta a la ocurrencia de un
evento futuro que puede ser incierto. Resulta difícil definir el concepto de
contingencia con relación a la deuda pública, pero en los últimos años los
niveles de la deuda contingente se han incrementado considerablemente en
algunos países, al igual que los casos en que la deuda contingente se ha vuelto
real. En el pasado ambas tendencias pasaron desapercibidas en gran medida,
posiblemente a causa de la diversidad de los criterios que se aplican en los
distintos países para reconocer y medir la deuda pública.
Elementos de la deuda por conside